Boletim Informativo - Bens Públicos - Parte 01

1.Conceito

O Código Civil Brasileiro possui um Capítulo próprio para tratar dos bens públicos, definindo-o:

Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Na doutrina, o saudoso Mestre-Doutor Hely Lopes Meirelles, declara que:

“os bens públicos em sentido amplo são todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais”.

2.Classificação

A classificação dos bens públicos advém do artigo 98 do Código supracitado, que os divide em Bens de Uso Comum, Especial e Dominicais, in verbis:

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

2.1.Bens de Uso Comum

Embora pertencentes à pessoa jurídica de direito público interno, estes bens podem ser utilizados sem restrição, gratuita ou onerosamente, por todos, sem necessidade de qualquer permissão especial. Por exemplo, as ruas, as praças, o mar, enfim, todos os locais abertos à utilização pública e com caráter de comunidade, de uso coletivo e de fruição própria do povo.

Contudo, o uso ou o gozo anormal do bem deve ser previamente informado à autoridade competente, cabendo analise do pedido ante a possibilidade de outras pessoas também exercerem o direito assegurado constitucionalmente (ex. o uso de uma rua para a promoção de uma passeata estudantil; utilizar uma praça para realizar um comício).  Neste sentido a Constituição Federal versa:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

XVI - todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente;

Embora, nada obsta que o Poder Público venha a suspender seu uso por razões de segurança nacional ou do próprio povo usuário. Por exemplo, interdição do porto, barragem do rio etc.

2.2.Bens de Uso Especial

São os bens destinados especialmente à instalação e execução dos serviços públicos e, por isso mesmo, são considerados instrumentos desses serviços. Como exemplos de bens de uso especial, citamos os edifícios das repartições públicas, os terrenos aplicados aos serviços públicos, os veículos da Administração, os prédios da biblioteca, do hospital, do museu municipal, demais equipamentos utilizados na execução de um serviço público e outras serventias que o Estado põe à disposição do público, mas com destinação especial.

2.3.Bens Dominicais

Precisamente, são bens que integram o patrimônio municipal, são aqueles que não são aplicados nem ao uso comum, nem ao uso especial e estão disponíveis para serem alienados, utilizados ou consumidos segundo o interesse público que constituem o patrimônio municipal.  Como se fossem objetos de direito pessoal ou real, o município exerce sobre eles os poderes de proprietário, segundo os preceitos do direito constitucional e administrativo. Exemplo as Terras Devolutas.

3.Afetação e Desafetação:

Estão relacionados aos fins de utilização do bem público.  Portanto, a afetação consiste em atribuir a um bem público uma destinação específica, podendo isso ocorrer de forma explícita, ou seja, por lei, ato administrativo, etc., ou implicitamente, quando o poder público passa a utilizar um bem para certa finalidade sem manifestação formal.

A mudança de destinação do bem é denominada desafetação, que o desonera do gravame que o vinculava à finalidade determinada e, normalmente, ocorre para possibilitar à Administração Pública a alienação daquele bem.

4.Regime Jurídico dos Bens Públicos

Os bens públicos diferenciam-se dos bens privados em razão de características estabelecidas pelo regime jurídico de direito público.  Essas características são: a impenhorabilidade, a inalienabilidade, a imprescritibilidade e a não-oneração, como veremos a seguir:

4.1.Impenhorabilidade

Significa que sobre eles não recai penhora. O regime de execução forçada a que sujeitam as entidades de direito público não é o mesmo previsto para os particulares, que contempla a penhora e venda judicial dos bens em caso de não pagamento pelo devedor, mas sim a prevista nos art. 100 da Constituição Federal e nos arts. 730 e 731 do Código de Processo Civil, que determina o pagamento por meio de precatórios, sem existir penhora ou venda judicial do que quer que seja.

Deste modo, a impenhorabilidade dos bens públicos decorre de preceito constitucional que dispõe sobre a forma pela qual serão executadas as sentenças judiciárias contra a Fazenda Pública.

4.2.Inalienabilidade ou alienabilidade condicionada

Os bens públicos não podem ser livremente alienados pelo administrador público, que não tem livre disponibilidade sobre eles, diferentemente do que ocorre com o proprietário particular que, em regra geral, tem poderes amplos para dispor dos próprios bens.

A inalienabilidade de determinados bens públicos decorre por expressa determinação constitucional, como exemplo as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais (CF, art. 225, § 5º).

Os bens de uso comum e os de uso especial precisam ser previamente desafetados para que possam ser alienados. Contudo, após essa desafetação, não é livre a alienação, assim como não é livre a alienação dos bens dominicais, dependendo sempre da obediência às exigências legais.

Neste sentido, o artigo 17° e seguintes da Lei nº. 8.666/93 (Lei Licitatória) estabelecem várias regras específicas a esse respeito, exigindo sempre que o interesse público esteja justificado e que seja o bem previamente avaliado.  Conforme o caso poderá ser exigido licitação e autorização legislativa específica.

4.3.Imprescritibilidade

A imprescritibilidade dos bens públicos decorre como conseqüência lógica de sua inalienabilidade originária.

Assim, esta característica constitui na inexistência de prescrição aquisitiva de bens, ou seja, o curso de lapso temporal na posse de um bem público não pode ensejar a aquisição da propriedade pelo possuidor. Significa que a propriedade dos bens públicos está protegida, quando terceiros pretenderem adquiri-las por usucapião (Constituição Federal, artigo 183, § 3º e Código Civil, artigo 102).

4.4.Não-oneração

Constitui na impossibilidade dos bens públicos serem gravados com penhora, hipoteca ou anticrese e, este óbice consta explanado no Código Civil, artigo 1.420:

Art. 1.420. Só aquele que pode alienar poderá empenhar, hipotecar ou dar em anticrese; só os bens que se podem alienar poderão ser dados em penhor, anticrese ou hipoteca.

Portanto, a não-oneração dos bens é uma questão indiscutível, proveniente das características de inalienabilidade e impenhorabilidade. Significa dizer que o administrador público não pode gravar livremente os bens que estão sob sua guarda.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

MELLO, Celso Antonio Bandeira de.Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 769.

GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 8. ed., São Paulo: Saraiva, 2003. Excertos extraídos da excelente obra “O Município e seus agentes”, do eminente Desembargador Wellington Pacheco Barros, da Editora Livraria do Advogado, Porto Alegre, 2002.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. Ed. São Paulo: Malheiros, 2005.