5.Aquisição e
Alienação de Bens Públicos
5.1 Aquisição
A aquisição dos bens públicos, seja pela União, Estados, Distrito Federal
ou Municípios, conquanto possa seguir as mesmas formas previstas no Direito
privado como, por exemplo, a compra e venda, a permuta, a doação, a usucapião,
podendo derivar também de institutos de Direito Público, como a desapropriação
(art. 5º, XXIV, CF/88), acessão (porção de terra que se eleva acima das águas
mais altas e por estas cercada em toda a sua periferia, ou seja, formação de
ilhas), por aluvião (aumento que as águas de um rio anexa vagarosamente às
margens, majorando o terreno ribeirinho), por avulsão (desagregação de uma
parte de terras, por força natural violenta, da propriedade de uma e anexação à
propriedade de outrem), por abandono de álveo (quando as águas de determinado
rio deixa o seu leito ou álveo), por plantações ou construções, por herança
jacente (aquela na qual não há herdeiros), devendo, em todos os casos, atender
aos fins que norteiam as ações estatais.
Destaca-se, por oportuno, que toda aquisição pública precisa seguir os
ritos legalmente impostos, constando de processo regular, no qual se
especifiquem as coisas a serem adquiridas e sua destinação, a forma e as
condições de aquisição e as dotações próprias à despesa a ser feita com prévio
empenho, nos termos do contrato aquisitivo, precedido de licitação, quando for
o caso.
Ressaltando que, o desatendimento às exigências legais na aquisição
de bens para o patrimônio público poderá dar causa a invalidação do contrato,
garantindo a qualquer cidadão fundamentos de fato para o pleito de Ação Popular nos termos da Lei
Federal nº. 4.717 de 29 de julho de 1.965, e suas
atualizações.
Ainda, a comprovação da irregularidade / ilegalidade e sua autoria, geram
ao infrator a responsabilidade por emprego irregular de verbas ou rendas públicas, além
do ressarcimento do dano, se houver lesão ao erário, entre outras penalidades
previstas nas demais normas da legislação pertinente.
5.2.Alienação
Alienação é a transferência de propriedade, que pode se apresentar de
forma remunerada ou gratuita, sob as formas previstas legalmente.
Assim, a Administração pode a bem de justificado interesse público,
alienar alguns de seus bens, caso em que deverá atender às exigências especiais
impostas por Normas Superiores visto que, inicialmente, este ato depende de lei
autorizadora, de licitação e de avaliação da coisa a ser alienada.
No entanto, em determinadas situações essas formalidades são inexigíveis,
por serem incompatíveis com a própria natureza do ato contratual.
Os bens móveis e semoventes não têm normas rígidas para suas alienações,
tendo por exigência a avaliação prévia, autorização legal e licitação, podendo
a Administração interessada dispor a esse respeito como melhor lhe convier.
Geralmente, as vendas são realizadas em leilão administrativo, sem maiores formalidades,
e entregando-se no ato a coisa ao licitante que oferecer o melhor preço acima
da avaliação, em lance verbal.
No tocante aos bens públicos imóveis, a alienação comumente, exige
autorização legislativa, avaliação prévia e licitação na modalidade de
concorrência.
No entanto, a licitação está dispensada quando o ato administrativo
enquadrar-se nas hipóteses determinadas na Lei 8.666/1993 (Lei Licitatória),
Cap. I, Seção VI, artigo 17°, inciso I, alíneas “a” à “g”, por visarem à pessoa
ou imóvel determinado, logo, tornando-se incompatíveis com o procedimento
licitatório face à ausência de opção capaz de gerar competitividade ao
trâmite.
5.3.Formas de
Aquisição e Alienação
A Administração Pública adquire bens de diversas espécies e os incorpora
ao patrimônio público para a realização de seus fins específicos. Contudo,
eventualmente, almejando o interesse público e a necessidade administrativa, o
desfazimento de alguns bens se torna necessária.
Para a prática das duas principais ações descritas acima, quais sejam,
aquisição e alienação, a Administração conta com diversos institutos cíveis e
administrativos. Entre eles, os mais comuns seguem abaixo expostos:
5.3.1.Compra e Venda
Compra e venda é um contrato civil pelo qual uma das partes transfere a
propriedade de certo bem à outra parte contratada, mediante recebimento de
determinado preço ajustado anteriormente.
A compra e venda, mesmo que de bens públicos, será regida, na sua
essência, pelas Leis Civis, embora seja realizada com as prévias formalidades
oriundas do Direito Administrativo.
5.3.2.Doação
Doação é o contrato pelo qual uma pessoa (doador), por liberalidade,
transfere um bem do seu patrimônio para o de outra (donatário), que o aceita. A
doação só se aperfeiçoa com a aceitação do donatário, seja pura ou com encargo.
A doação poderá ocorrer com encargos para o donatário, ou seja, impondo a
este uma obrigação a ser cumprida a favor do próprio autor da liberalidade ou
de terceiro.
A Administração pode fazer doações de bens móveis ou imóveis desafetados
do uso público, e habitualmente o faz para incentivar construções e atividades
particulares de interesse coletivo. Essas doações podem ser com ou sem encargos
e em qualquer caso dependem de lei autorizadora, que estabeleça as condições
para sua efetivação, e de prévia avaliação do bem a ser doado, não sendo
exigível licitação para o contrato alienativo. Só excepcionalmente poder-se-á
promover concorrência para doações com encargos, a fim de escolher-se o donatário
que proponha cumpri-los em melhores condições para a Administração ou para a
comunidade.
Destaca-se especialmente que, em toda doação com encargo é necessária a
cláusula de reversão do bem para o ente público se, por eventualidade, a
incumbência imposta não for cumprida.
5.3.3.Dação em
pagamento
A dação em pagamento nada mais é que a entrega de um bem de qualquer
espécie, desde que não seja dinheiro, visando à quitação de débito
anteriormente contratado, aceitando o credor o recebimento da coisa em substituição
à quantia devida. Como determina o Código Civil, artigo 356°, “o credor pode
consentir em receber prestação diversa da que lhe é devida.”
A Administração pode utilizar-se da dação em pagamento, com prévia
autorização legislativa e avaliação do bem a ser empregado no resgate da
dívida. Fixado o valor da coisa dada em pagamento, as relações entre as partes
reger-se-ão pelas normas da compra e venda, conforme determina o Diploma Cível,
lembrando sempre que as exigências administrativas, desde que pertinentes,
devem ser observadas.
5.3.4.Permuta
Em caso de trocas de bens públicos, excluem-se a necessidade de
licitação, em face de o seu objeto inviabilizar o certame competitivo. Trata-se
de uma troca ou escambo e, o contrato realizado contempla duas alienações e
duas aquisições, posto que dois bens são negociados, saindo cada qual do
domínio de seu proprietário para compor o patrimônio da outra parte.
Assim sendo, a Administração Pública deverá obedecer obrigatoriamente
determinados requisitos que são explicitados no Princípio da Legalidade, sendo
estes os seguintes:
A)Existência justificada do interesse público;
B) Autorização legislativa;
C) Avaliação prévia;
D) Desafetação do bem;
E) E que não haja discrepância de valores entre os bens a serem
permutados (evitando assim lesão ao patrimônio público);
Na doutrina, o saudoso Mestre-Doutor Hely Lopes Meirelles cita que:
“a legalidade, como princípio de administração, significa que o administrador
público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei,
e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena
de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e
criminal, conforme o caso.”
6. Da utilização dos
bens públicos
Quanto à utilização dos bens públicos, é de notar que poderão ser
utilizados ou não pela Administração, de acordo com a finalidade pública que
lhes é peculiar.
Destarte, a utilização dos bens públicos é destinada a atender aos
anseios da coletividade, para propiciar serviços públicos condizentes com sua
natureza, tanto os de uso comum do povo quanto os de uso especial e os
dominicais.
Em qualquer dessas hipóteses o Ente Público interfere como seu poder administrador,
disciplinando e policiando a conduta do público e dos usuários especiais, a fim
de assegurar a conservação dos bens e possibilitar sua normal utilização, tanto
pela coletividade, quanto pelos indivíduos como, ainda, pelas repartições
administrativas.
6.1.Uso comum do povo
Segundo o Mestre-Doutor Celso Antonio Bandeira de Mello, “os bens de uso
comum, como o nome o indica, fundamentalmente servem para serem utilizados indistintamente
por quaisquer sujeitos, em concorrência igualitária e harmoniosa com os
demais, de acordo com o destino do bem e condições que não lhe causem uma
sobrecarga invulgar.” (grifos originais)
É o uso que o povo faz das ruas e logradouros públicos, dos rios
navegáveis, do mar, das praias naturais, etc. Esse uso não exige qualquer
qualificação ou consentimento especial, admitindo-se, no entanto,
regulamentações gerais de ordem pública, preservadoras da segurança, da
higiene, da saúde, da moral e dos bons costumes.
Ademais, em grande parte, o uso desses bens, além de exercitados sem
quaisquer termos ou limites estabelecidos, são gratuitos, salvo em situações
excepcionais, como a cobrança de pedágios nas rodovias.
6.2.Uso especial
Além dos bens que podem ser utilizados pelo povo de forma livre, há
outros, também de propriedade do Estado, que poderão ser usados privativamente,
desde que atendam às finalidades estatais, não desvirtuem suas afetações e não
levem à total inutilização ou destruição destes.
Ninguém tem direito natural a uso especial de bem público, mas qualquer
indivíduo ou empresa pode obtê-lo mediante contrato ou ato unilateral da
Administração, na forma autorizada por lei ou regulamento ou simplesmente
consentida pela autoridade competente. Assim sendo, o uso especial do bem
público será sempre uma utilização individual, a ser exercida privativamente
pelo adquirente desse direito. Esse uso pode ser consentido gratuita ou
onerosamente, por tempo certo ou indeterminado, consoante o ato ou contrato
administrativo que o autorizar, permitir ou conceder.
6.3.Autorização de uso
É um instituto destinado a situações, em regra, transitórias e
irrelevantes ao Poder Público, viabilizado por ato negocial, unilateral,
discricionário e precário pelo qual a Administração consente a prática de
determinada atividade individual. Sem
formas ou requisitos especiais para sua efetivação, bastando para sua
consolidação um ato escrito do Prefeito, porém, revogável a qualquer tempo, a
bem do interesse público, e sem apresentar ônus para a Administração Municipal.
Tais autorizações não geram privilégios à Administração, ainda que
remuneradas e fruídas por muito tempo, dispensam lei autorizativa ou licitação
para seu deferimento.
6.4.Permissão de uso
É o ato negocial, unilateral, discricionário e precário através do qual a
Administração faculta ao particular a utilização individual de determinado bem
público.
O ato contratual pode ser com ou sem condições específicas, gratuito ou
oneroso, por tempo certo ou indeterminado, conforme estabelecido no termo
próprio, mas sempre modificável e revogável unilateralmente pela Administração,
quando o interesse público o exigir, dada sua natureza precária e o poder
discricionário do permitente (no caso a Administração Pública) para consentir
ou retirar o uso especial do bem público.
O permissionário, enquanto perdurar a permissão, tem assegurado o uso
especial e individual do bem público, o que gera a ele direitos subjetivos
defensáveis pelas vias judiciais, inclusive ações possessórias para proteger a
utilização na forma fixada pela Administração.
A permissão de uso é revogada por ato idêntico ao do deferimento, devendo
ser observados às condições nele previstas e, em geral, é realizada sem
indenização, salvo se em contrário se dispuser o acordo contratual, pois a
regra é a revogabilidade sem ônus para a Administração.
6.5.Cessão de uso
É a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou
órgão para outro, por tempo certo ou indeterminado, a fim de que o cessionário
o utilize nas condições estabelecidas no respectivo termo. É ato de
administração interna que não opera a transferência da propriedade e, por isso,
dispensa registros externos.
Quando a transação é realizada entre órgãos da mesma entidade, não se
exige autorização legislativa, concretizando a operação por simples termo e
anotação cadastral. Contudo, se a cessão é para outra entidade, torna-se
necessária a elaboração de lei autorizadora da transferência de posse, nas
condições ajustadas entre as Administrações interessadas.
Outra particularidade referente à cessão de uso, versa acerca da
necessidade de notificação prévia, pelo poder público concedente, quando da
rescisão do contrato celebrado, conforme jurisprudência a seguir:
“Ação de reintegração de posse. Bem público. Cessão de uso. Rescisão do
contrato. Necessidade de notificação. Sem a prévia notificação, dando por
rescindido o contrato, não se constitui em mora cessionário de bem público, nem
se caracteriza esbulho possessório” (TJMG, AC 000.284.201-1/00, 1ª Câmara
Cível, Rel. Des. Francisco Lopes de Albuquerque, DOE, 4/10/2002).
6.6.Concessão de uso
É um contrato administrativo firmado entre a Administração Pública e
uma ou mais pessoas, físicas ou jurídicas, através do qual a Administração
transfere o uso de determinado bem público, de acordo com uma finalidade
especificada e com os termos estipulados, onerosa ou gratuitamente, por prazo
fixo ou indeterminado, devendo ser autorizada por lei e precedida do devido
procedimento licitatório.
O que a caracteriza e distingue dos demais institutos assemelhados –
autorização e permissão de uso – é o caráter contratual e estável da outorga do
uso do bem público ao particular, para que o utilize com exclusividade e nas
condições convencionadas com a Administração. Assim sendo, havendo
necessidade de retomada unilateral do bem pela Administração, a rescisão
contratual incidirá na obrigatoriedade de indenizar a outra parte prejudicada.
Por outro lado, a extinção do contrato também se dará quando o concessionário
não cumprir as obrigações imposta administrativamente.
6.7.Concessão de
direito real de uso
Prevista no Decreto-Lei Federal nº. 271/67, a concessão de direito real
de uso não se aplica a imóveis construídos ou a bens móveis, tendo por objetivo
o trespasse do uso de terrenos ou do espaço aéreo correspondente.
É realizado mediante contrato, público ou particular, ou termo
administrativo, tendo finalidade específica de regularização fundiária de
interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra,
aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades
tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse
social em áreas urbanas.
Essa concessão é transferível por ato inter vivos, por sucessão legítima
ou testamentária, a título gratuito ou remunerado, como os demais direitos
reais sobre coisas alheias, com a diferença de que o imóvel reverterá à
Administração concedente se o concessionário ou seus sucessores não lhe derem o
uso prometido ou ainda se desviarem de sua finalidade contratual. Desse modo, o
Poder Público garante a fiel execução do contrato, assegurando o uso a que o
terreno é destinado e evitando prejudiciais especulações imobiliárias em
detrimento da coletividade.
Ademais, são atributos próprios do contrato em apreço: a exclusividade que
impede o poder público de firmar mais de um contrato, com pessoas distintas,
tendo o mesmo bem como objeto; o direito de seqüela, que permite a
persecução do bem; e o efeito erga omnes, garantindo o concessionário
contra a ação de todas as demais pessoas.
7.Os Bens e a
Legislação Brasileira
A Constituição Federal delimita alguns bens pertencentes à União e aos
Estados, especificando que os Municípios reger-se-ão, cada qual pela sua Lei
Orgânica.
A Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto Lei nº. 4.657 / 42), em seu
artigo 8º, §§ 1º e 2º, determina que, para qualificar e regular os bens,
aplica-se a Lei do país em que estirem situados. Contudo, poderá aplicar a Lei
do país em que for domiciliado o proprietário, quanto aos bens moveis que
ele trouxer ou se destinarem a transporte para outros lugares.
O Código Civil Brasileiro (Lei nº. 10.406 / 2002) define e regulamenta os
bens públicos no Livro II – Dos Bens; Título Único – Das Diferentes Classes de
Bens; Capítulo III - Dos Bens Público.
Assim, a regulamentação legal dos bens públicos abrange todas as esferas,
ou seja, Federal, Estadual e Municipal.
Na cidade de Araraquara, os bens públicos municipais são regulamentados
pela Lei Orgânica do Município, apresentado no Título IV, Capítulo III, Artigos
129° a 131°.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
MELLO, Celso Antonio Bandeira de.Curso de Direito Administrativo. 14. ed.
São Paulo: Malheiros, 2001. p. 769.
GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 8. ed., São
Paulo: Saraiva, 2003. Excertos extraídos da excelente obra “O Município e seus
agentes”, do eminente Desembargador Wellington Pacheco Barros, da Editora
Livraria do Advogado, Porto Alegre, 2002.
MEIRELLES,
Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. Ed. São Paulo: Malheiros,
2005.
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